Averbação de tempo de cargo comissionado: quando o servidor precisa de CTC e quando precisa de DTC

Averbação de tempo de cargo comissionado exige uma CTC quando o servidor estava filiado ao regime próprio de previdência do ente público, e exige uma DTC quando a filiação era ao INSS. Essa divisão depende da legislação que estava em vigor naquele município ou estado no período trabalhado, e não apenas da data no calendário. Pedir o documento errado trava o processo de aposentadoria e, em parte dos casos, faz o servidor perder o período de contribuição.

Este artigo explica como funcionava a previdência do comissionado antes de 1998, o que mudou com a Emenda Constitucional nº 20, por que alguns entes públicos anteciparam essa mudança e como identificar qual dos dois documentos precisa ser solicitado. O caminho é ilustrado com o caso de Marcos, servidor efetivo que passou seis anos em cargo comissionado antes de ser aprovado em concurso.

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Por que o tempo de cargo comissionado gera tanta confusão na aposentadoria?

Marcos tomou posse em 1998, depois de aprovado em concurso público estadual. Antes disso, entre 1992 e 1998, ele passou quase seis anos em um cargo comissionado no mesmo Estado.

Quando decidiu somar esse período ao tempo do cargo efetivo, recebeu duas orientações opostas no mesmo mês: uma dizia para pedir uma DTC ao Estado e levar o documento ao INSS, e outra dizia para pedir direto uma CTC ao órgão de previdência estadual.

As duas orientações estão corretas, mas para situações diferentes. O que define qual delas se aplica é o regime de previdência a que o comissionado esteve filiado no período, porque cada regime tem o seu próprio documento de certificação.

Quando o servidor pede o documento errado, o processo não avança: o órgão devolve o pedido, o tempo fica sem registro e a data de aposentadoria escorrega.

O que está em jogo em um caso como o de Marcos:

• Seis anos de tempo de contribuição que podem entrar ou não no cálculo da aposentadoria.
• O cumprimento do tempo mínimo de contribuição exigido pela regra de transição aplicável ao servidor.
• Meses de espera na tramitação, quando o documento apresentado não é o exigido.
• O risco de o período ficar definitivamente sem aproveitamento, quando ninguém percebe o erro em tempo.

Como funcionava a previdência do servidor comissionado antes de 1998?

Antes de dezembro de 1998, a regra geral era simples de enunciar e difícil de aplicar: o ocupante de cargo em comissão contribuía como se fosse servidor efetivo, dentro do regime próprio do ente onde trabalhava.

Isso valia para muitos estados e municípios, mas não para todos, porque cada ente tinha competência para organizar o seu regime.

O que é um cargo em comissão?

Cargo em comissão é o cargo de livre nomeação e exoneração, previsto no artigo 37, inciso II, da Constituição Federal. Quem ocupa esse cargo entra sem concurso público, por indicação da autoridade competente, e pode ser dispensado a qualquer momento. A Constituição reserva esses cargos às atribuições de direção, chefia e assessoramento.

O comissionado é servidor público, mas o vínculo dele é precário: existe enquanto durar a confiança de quem nomeou. Essa precariedade é justamente a razão jurídica pela qual o tratamento previdenciário dele foi separado do tratamento do servidor de carreira.

O que significa estar filiado ao RPPS?

RPPS é a sigla de Regime Próprio de Previdência Social, o regime organizado pelo próprio ente público, seja município, estado ou União, para atender exclusivamente aos seus servidores.

Quem contribui para o RPPS não contribui para o INSS no mesmo período, porque a filiação a um regime exclui a filiação ao outro.

Já o RGPS, o Regime Geral de Previdência Social, é administrado pelo INSS e atende trabalhadores da iniciativa privada, autônomos e agentes públicos sem vínculo efetivo.

Os dois regimes conversam entre si pela contagem recíproca, mecanismo previsto no artigo 201, § 9º, da Constituição e detalhado nos artigos 94 a 96 da Lei nº 8.213/1991, que permite somar em um regime o tempo cumprido no outro.

Pontos que definem a filiação do comissionado no período anterior a 1998:

• A lei do ente público que criou e organizou o regime próprio.
• A existência, ou não, de previsão expressa incluindo o comissionado entre os filiados ao RPPS.
• O período exato de exercício, porque a legislação local pode ter mudado no meio do caminho.
• Os registros de desconto previdenciário nos contracheques da época.

O que a Emenda Constitucional nº 20/1998 mudou para o comissionado?

A Emenda Constitucional nº 20, de 15 de dezembro de 1998, publicada em 16 de dezembro de 1998, incluiu o § 13 no artigo 40 da Constituição Federal. O dispositivo determinou que o servidor ocupante exclusivamente de cargo em comissão de livre nomeação e exoneração, de outro cargo temporário ou de emprego público passa a se sujeitar ao Regime Geral de Previdência Social. Em outras palavras, o comissionado sem cargo efetivo saiu do regime próprio e passou a ser segurado do INSS em todo o país.

A Emenda Constitucional nº 103, de 2019 deu nova redação ao § 13, que hoje fala em “agente público” e passou a mencionar expressamente o mandato eletivo. A lógica permaneceu a mesma: quem não é titular de cargo efetivo contribui para o INSS.

A regra do § 13 já foi questionada no Supremo Tribunal Federal?

Sim, e foi mantida. O Governador do Estado de Mato Grosso do Sul ajuizou a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2.024, sustentando que a União teria invadido a autonomia dos estados ao decidir, por emenda constitucional, o regime previdenciário dos comissionados estaduais.

O Plenário do STF, sob relatoria do Ministro Sepúlveda Pertence, julgou a ação improcedente por unanimidade em 3 de maio de 2007 (consulta processual no portal do STF).

O tribunal entendeu que matéria previdenciária admite norma geral de alcance nacional e que o § 13 não afeta a forma federativa do Estado.

Para o servidor, isso significa que discutir a validade da regra não é caminho: a filiação ao INSS depois de 1998 é ponto pacificado. A discussão útil está em identificar corretamente o regime de cada período.

Depois da Emenda 20/98, a linha do tempo ficou assim:

• Até 15 de dezembro de 1998, a filiação do comissionado dependia da legislação do ente público.
• A partir de 16 de dezembro de 1998, o comissionado sem cargo efetivo é segurado obrigatório do INSS.
• Desde 2019, a regra alcança expressamente também os detentores de mandato eletivo.

Todos os entes públicos mudaram na mesma data?

Não. Alguns entes já haviam vinculado os seus comissionados ao INSS antes de a regra se tornar nacional, por decisão da própria legislação local. Quem trabalhou em um desses entes na década de 90 esteve filiado ao RGPS mesmo antes de dezembro de 1998, ainda que a data pareça indicar o contrário.

Essa é a razão pela qual a verificação nunca pode ser feita apenas pelo calendário. Duas pessoas que ocuparam cargos comissionados no mesmo ano, em entes diferentes, podem precisar de documentos diferentes.

O caso da União e a Lei nº 8.647/1993

O exemplo mais claro está na esfera federal. A Lei nº 8.647, de 13 de abril de 1993 determinou, no artigo 1º, que o servidor público civil ocupante de cargo em comissão sem vínculo efetivo com a União, autarquias e fundações públicas federais se vincula obrigatoriamente ao Regime Geral de Previdência Social.

A mesma lei incluiu esse agente público entre os segurados obrigatórios na condição de empregado, alterando o artigo 11 da Lei nº 8.213/1991 e o artigo 12 da Lei nº 8.212/1991.

Para quem foi comissionado sem cargo efetivo em órgão federal, portanto, o corte não é dezembro de 1998, e sim abril de 1993. O período seguinte é tempo de INSS, comprovado por DTC, e não tempo de regime próprio.

O que verificar antes de concluir qual era o regime:

• Se o ente é município, estado ou União, porque a norma aplicável muda.
• Se existe lei local anterior a 1998 tratando da filiação dos comissionados.
• Se o cargo comissionado era exercido por quem já tinha cargo efetivo, hipótese em que o vínculo efetivo prevalece.
• Se há registro do vínculo no CNIS, o cadastro do INSS, indicando recolhimento ao regime geral.

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Qual a diferença entre CTC e DTC?

A CTC, ou Certidão de Tempo de Contribuição, é o documento que certifica tempo de contribuição para que ele seja aproveitado em outro regime previdenciário.

Ela é emitida pelo regime de origem: o RPPS certifica o tempo cumprido no regime próprio, e o INSS certifica o tempo cumprido no regime geral. As regras de emissão pelos regimes próprios estão nos artigos 182 a 211 da Portaria MTP nº 1.467, de 2 de junho de 2022.

A DTC, ou Declaração de Tempo de Contribuição, tem outra função. Ela é fornecida pelo órgão público onde a pessoa trabalhou e serve para comprovar, junto ao INSS, o vínculo e as remunerações de um período em que o agente público estava filiado ao regime geral.

O artigo 69 da Instrução Normativa PRES/INSS nº 128, de 28 de março de 2022 prevê exatamente essa hipótese e exige que a declaração venha acompanhada de documento do vínculo funcional, como os atos de nomeação e de exoneração.

Aspecto	CTC (Certidão de Tempo de Contribuição)	DTC (Declaração de Tempo de Contribuição)
Regime do período certificado	RPPS, o regime próprio do ente	RGPS, o regime do INSS
Quem emite	O órgão de previdência do ente público ou o INSS	O órgão público onde a pessoa trabalhou
Função	Certificar tempo para aproveitamento em outro regime	Comprovar vínculo e remunerações perante o INSS
Serve para averbar direto no cargo efetivo?	Sim	Não, antes é preciso obter a CTC no INSS
Base normativa principal	Art. 96 da Lei nº 8.213/1991 e Portaria MTP nº 1.467/2022	Art. 69 da IN PRES/INSS nº 128/2022

O ponto prático é a ordem dos passos. Com a DTC em mãos, o servidor ainda precisa requerer ao INSS a emissão da CTC daquele período, porque é essa certidão que o regime próprio vai averbar. A DTC, sozinha, não averba tempo no cargo efetivo.

O tempo de comissionado no mesmo ente também exige CTC?

Aqui entra uma distinção que muda o pedido a ser feito no balcão, e que costuma escapar até de quem já trabalha na área. A resposta depende de o cargo comissionado ter sido exercido no mesmo ente onde o servidor hoje é efetivo, ou em ente diferente.

Quando o comissionado trabalhou em ente diferente

Se a pessoa foi comissionada em um município e hoje é servidora efetiva de um estado, existem dois regimes distintos envolvidos. O tempo precisa sair de um regime e entrar no outro, e isso é feito pela CTC emitida pelo regime de origem. É a hipótese clássica de contagem recíproca, prevista no artigo 94 da Lei nº 8.213/1991.

Quando o comissionado trabalhou no mesmo ente onde hoje é efetivo

Se o período comissionado foi cumprido sob o mesmo regime próprio ao qual o servidor está filiado hoje, não há transferência entre regimes distintos, e o caminho tende a ser a averbação interna, com o registro do período nos assentamentos funcionais do próprio ente.

Existe ainda uma exigência formal que pesa nesse cenário. O artigo 96, inciso VI, da Lei nº 8.213/1991 e o artigo 182, § 1º, da Portaria MTP nº 1.467/2022 preveem que o regime próprio emite CTC mediante requerimento formal e para quem perdeu a condição de filiado, ou seja, para ex-segurado. Um servidor em atividade no mesmo RPPS pode, por isso, receber a negativa de emissão e precisar reformular o pedido como averbação.

Como orientar o pedido em cada situação:

• Comissionado no RPPS de outro ente: requerer CTC ao órgão de previdência daquele ente.
• Comissionado no RPPS do mesmo ente onde hoje é efetivo: requerer a averbação do período, com base nos registros funcionais e nos comprovantes de contribuição.
• Comissionado filiado ao RGPS: requerer DTC ao órgão onde trabalhou e, depois, CTC ao INSS.
• Em qualquer hipótese: guardar o protocolo do requerimento, porque ele marca a data do pedido.

Como se resolve o caso de Marcos?

Marcos exerceu o cargo comissionado de 1992 a 1998, integralmente antes da vigência da Emenda 20/98. Como o Estado onde ele trabalhou não tinha lei própria antecipando a vinculação ao regime geral, todo esse período foi cumprido dentro do RPPS estadual. A orientação que ele recebeu para pedir DTC estava errada para o caso dele, porque a DTC comprova tempo de INSS, e não tempo de regime próprio.

O período de Marcos precisa entrar no cargo efetivo por certificação de tempo cumprido no regime próprio. Como o cargo comissionado e o cargo efetivo estão no mesmo Estado, o pedido correto é a averbação do período junto ao órgão de previdência estadual, instruída com os atos de nomeação e exoneração, os contracheques com desconto previdenciário e a legislação local vigente na época.

Se o cenário fosse outro, a resposta mudaria. Um servidor que tivesse sido comissionado em um município vizinho precisaria da CTC daquele município. Um servidor que tivesse ocupado cargo comissionado federal a partir de abril de 1993 precisaria de DTC e, depois, de CTC emitida pelo INSS.

O que o caso de Marcos ensina:

• A data de início e de fim do vínculo comissionado precisa ser apurada com precisão, porque ela define o regime.
• A legislação local da época vale mais do que a regra geral nacional.
• O ente onde o cargo comissionado foi exercido determina o tipo de pedido.
• O erro na escolha do documento não é definitivo, mas custa tempo de tramitação.

Quais documentos reunir antes de pedir averbação de tempo de cargo comissionado?

A montagem da documentação é a parte que mais atrasa esses processos, porque envolve arquivos com trinta anos e órgãos que passaram por reestruturações. Reunir tudo antes de protocolar reduz o número de exigências e evita idas e vindas.

Documentos que costumam ser exigidos:

• Ato de nomeação e ato de exoneração do cargo comissionado, com data de publicação.
• Contracheques ou fichas financeiras do período, mostrando o desconto previdenciário.
• Ficha funcional ou certidão narratória emitida pelo setor de pessoal.
• Cópia da legislação do ente que tratava da filiação previdenciária dos comissionados na época.
• Extrato do CNIS atualizado, para verificar se o vínculo já aparece registrado no INSS.

Um planejamento previdenciário feito antes do requerimento identifica qual regime se aplicava a cada período, aponta quais documentos faltam e evita que o servidor descubra o problema quando já estiver contando os meses para se aposentar.

Conclusão

A averbação do tempo de cargo comissionado depende de uma pergunta simples de formular e trabalhosa de responder: a qual regime aquele período pertencia. Um levantamento da legislação local e dos registros funcionais resolve a dúvida antes de qualquer pedido ser protocolado.

Se você está nessa situação, converse com um advogado que atue na área previdenciária do servidor público e compartilhe este texto com quem também ocupou cargo comissionado antes do concurso.

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Perguntas frequentes

Tempo de cargo comissionado conta para a aposentadoria do servidor efetivo? Sim. O tempo conta, desde que haja contribuição previdenciária no período e o documento correto seja apresentado ao regime que vai conceder o benefício. O que muda é o caminho da comprovação, que depende do regime a que o comissionado estava filiado.

Se eu perdi os contracheques da época, o tempo está perdido? Não necessariamente. A ficha financeira e a ficha funcional mantidas pelo órgão público substituem os contracheques, porque os registros da administração têm presunção de veracidade. O setor de pessoal do órgão é o ponto de partida da busca.

Quem já era servidor efetivo e ocupou cargo comissionado precisa de CTC ou DTC? Nenhum dos dois, em regra. Quem exerce cargo em comissão sendo titular de cargo efetivo permanece filiado ao regime próprio pelo cargo efetivo, porque o § 13 do artigo 40 da Constituição alcança apenas quem ocupa cargo comissionado de forma exclusiva.

O INSS emite CTC de tempo cumprido em regime próprio? Não. Cada regime certifica apenas o tempo cumprido nele. O INSS certifica tempo de RGPS e o órgão de previdência do ente certifica tempo de RPPS, e é por isso que apresentar o documento errado gera devolução do pedido.

Quanto tempo demora para sair a CTC? O prazo varia conforme o ente e o volume de pedidos, e depende também de o requerimento estar completo. Requerimentos com documentação incompleta geram exigências que reiniciam a contagem interna de análise, o que costuma ser a principal causa de demora.

Contribuí para o regime próprio como comissionado e depois passei a contribuir para o INSS. Perdi algo? Não. O tempo em cada regime continua válido e pode ser somado por contagem recíproca, conforme o artigo 201, § 9º, da Constituição. A soma exige a certificação formal do período pelo regime de origem.

Vale a pena pedir averbação de tempo de cargo comissionado mesmo faltando muitos anos para a aposentadoria? Em geral, sim. Resolver a averbação com antecedência evita a corrida contra o tempo no fim da carreira, quando arquivos antigos são mais difíceis de localizar e a exigência de um documento simples pode atrasar o benefício por meses.